學(xué)習(xí)借鑒上海自貿(mào)區(qū)新片區(qū)立法路徑

編者按：2020年，福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)進(jìn)入第五個(gè)年頭，福建省委黨校福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)研究院也迎來成立五周年的日子。如何以更高標(biāo)準(zhǔn)、更寬視野、更大力度，把自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)進(jìn)一步打造成為改革創(chuàng)新的試驗(yàn)田和開放合作的新高地？人民網(wǎng)福建頻道推出福建省委黨校福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)研究院五周年系列筆談。

《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)總體方案》（以下簡稱《方案》）明確指出：國家有關(guān)部門和上海市要按照總體方案的要求，加強(qiáng)法治建設(shè)。立法工作是新片區(qū)加強(qiáng)法治建設(shè)的重要內(nèi)容，為新片區(qū)改革發(fā)展提供有力法治保障。

從立法方式來看，新片區(qū)有以下三條立法路徑：其一，《方案》明確參照經(jīng)濟(jì)特區(qū)管理，表明可采用經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法的方式；其二，《方案》明確新片區(qū)可以調(diào)整現(xiàn)行法律或行政法規(guī)，采用授權(quán)暫時(shí)調(diào)整（停止）法律適用的立法方式；其三，新片區(qū)所在上海市作為省市一級(jí)地方人大及其常委會(huì)的地方職權(quán)立法。新片區(qū)應(yīng)該充分利用上述三條立法路徑，以滿足新片區(qū)巨大的立法需求。

中國的自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可以照搬，需要通過實(shí)踐不斷探索。上海自貿(mào)區(qū)新片區(qū)立法路徑，值得我們學(xué)習(xí)借鑒，做一番思考。

一、授權(quán)暫時(shí)調(diào)整（停止）法律適用在新片區(qū)的運(yùn)用

授權(quán)暫時(shí)調(diào)整（停止）法律適用作為一種“重大改革于法有據(jù)”的立法技術(shù)，與自貿(mào)區(qū)建設(shè)緊密相連。授權(quán)暫時(shí)調(diào)整（停止）法律適用的作用：一是暫時(shí)停止法律的一部分規(guī)定在特定區(qū)域的適用效力；二是為新的適用依據(jù)提供法源。根據(jù)《立法法》相關(guān)規(guī)定和自貿(mào)區(qū)建設(shè)的立法實(shí)踐，新片區(qū)通過授權(quán)暫時(shí)調(diào)整（停止）法律適用，應(yīng)注意以下幾個(gè)方面：

第一，授權(quán)主體應(yīng)采用廣義解釋�！斗桨浮分赋錾婕胺�律調(diào)整應(yīng)通過全國人大統(tǒng)一授權(quán)。根據(jù)《立法法》第十三條之規(guī)定，授權(quán)決定的主體是全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)。《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》（2013，國務(wù)院）和《進(jìn)一步深化中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革開放方案》（2015，國務(wù)院）都載明：全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)作出授權(quán)國務(wù)院暫時(shí)調(diào)整相關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定。在立法實(shí)踐中，全國人民代表大會(huì)尚無作出授權(quán)決定的實(shí)例，過往的授權(quán)決定皆為全國人大常務(wù)委員會(huì)作出。根據(jù)《憲法》的相關(guān)規(guī)定，全國人大是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，而全國人大常委會(huì)只是其常設(shè)機(jī)關(guān)。在全國人大閉會(huì)期間，全國人大常委會(huì)可以行使全國人大的部分職權(quán)。因此，授權(quán)主體應(yīng)包括全國人大及其常委會(huì)。

第二，被授權(quán)主體保持開放性。在自貿(mào)區(qū)的授權(quán)暫時(shí)調(diào)整（停止）法律適用的被授權(quán)主體迄今只有國務(wù)院，而根據(jù)《方案》的明確要求：支持新片區(qū)加強(qiáng)國際商事糾紛審判組織建設(shè)。即行將建設(shè)的上海國際商事法院，面臨著案件管轄、法官聘任、律師代理、語言適用、非公開審理、是否放棄上訴、一站式糾紛解決機(jī)制、判決轉(zhuǎn)化等皆涉及到我國現(xiàn)行《民事訴訟法》《法官法》《律師法》《國家通用語言文字法》等，可依《立法法》由全國人大常委會(huì)征收調(diào)整3至5年，經(jīng)司法試驗(yàn)，待時(shí)機(jī)成熟，即進(jìn)行相關(guān)修改。上述所提及的《民事訴訟法》、《法官法》顯然應(yīng)由全國人大及其常委會(huì)授權(quán)最高人民法院暫時(shí)調(diào)整（停止）法律適用更為合適�？傊�，新片區(qū)改革措施的落地，需要被授權(quán)主體保持開放性。

第三，特定事項(xiàng)應(yīng)做“等外”解釋。增設(shè)新片區(qū)不是簡單的原有自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)擴(kuò)區(qū)，也不是簡單的現(xiàn)有政策平移，是全方位、深層次、根本性的制度創(chuàng)新變革。因此，新片區(qū)需要授權(quán)調(diào)整法律的特定事項(xiàng)不惟行政管理，還涉及“五自由一便捷”以及“產(chǎn)城融合”等諸多經(jīng)濟(jì)社會(huì)的特定事項(xiàng)。所以，《立法法》第十三條在新片區(qū)的運(yùn)用，宜對(duì)行政管理等特定事項(xiàng)做“等外”解釋。

此外，授權(quán)暫時(shí)調(diào)整（停止）法律適用的運(yùn)用還需進(jìn)一步厘清授權(quán)方式、授權(quán)期限、適用范圍、調(diào)整幅度和授權(quán)目的，這些都要符合《立法法》的規(guī)定。

二、新片區(qū)參照經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法

新片區(qū)參照經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法，即參照經(jīng)濟(jì)特區(qū)管理而獲得經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法。參照經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法的功能：一是可以對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定；二是在變通規(guī)定的范圍內(nèi)可以先行先試。鑒于學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界對(duì)是否應(yīng)該以及如何“參照”經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法有較大爭議，筆者將從新片區(qū)獲得經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法的理由、授權(quán)立法的主體、授權(quán)立法的內(nèi)容幾個(gè)角度進(jìn)行分析。

第一，新片區(qū)獲得經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法的理由。

首先，《方案》第五部分——加快推進(jìn)實(shí)施項(xiàng)下的導(dǎo)言明確“新片區(qū)參照經(jīng)濟(jì)特區(qū)管理”，該部分包括加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、加大賦權(quán)力度、帶動(dòng)長三角新一輪改革開放、以及抓緊組織實(shí)施。并要求上海市要切實(shí)履行主體責(zé)任，高標(biāo)準(zhǔn)高質(zhì)量建設(shè)新片區(qū)，加快形成成熟定型的制度體系和管理體制，更好地激發(fā)市場主體參與國際市場的活力。這說明新片區(qū)參照經(jīng)濟(jì)特區(qū)管理，既是新片區(qū)加快推進(jìn)實(shí)施的現(xiàn)實(shí)選擇之路，又是對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)管理的經(jīng)驗(yàn)推廣，而經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法則是經(jīng)濟(jì)特區(qū)管理的重要組成部分。

其次，新片區(qū)立法的性質(zhì)。新片區(qū)作為肩負(fù)“五個(gè)重要” 的使命，其立法性質(zhì)與經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法性質(zhì)一致，既兼具國家立法與地方立法性質(zhì)又兼具先行先試與變通規(guī)定性質(zhì)。再次，經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法發(fā)揮的作用。經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法在建立符合國際慣例的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)法律體系和與之相適應(yīng)的高效廉潔的政府管理體制方面成效明顯，在先行先試的立法方面發(fā)揮了積極作用，新片區(qū)參照經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法，將有助于新片區(qū)目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)。

最后，新片區(qū)的立法需求。新片區(qū)大量的改革措施僅僅依靠授權(quán)暫時(shí)調(diào)整（停止）法律適用與地方人大及其常委會(huì)職權(quán)立法顯然無法滿足，需要授權(quán)立法，發(fā)揮先行先試與變通規(guī)定的作用。

第二，參照經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法的主體。新片區(qū)在行政轄區(qū)上隸屬浦東新區(qū)，在行政管理上，其管委會(huì)又是上海市政府派出機(jī)構(gòu)。由于浦東新區(qū)按《立法法》的規(guī)定沒有立法權(quán)，即使全國人大授權(quán)立法，亦無法具備職權(quán)立法的權(quán)力。因此，建議全國人大授權(quán)上海市人大及其常委會(huì)在新片區(qū)范圍內(nèi)參照經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法。

第三，參照經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法的內(nèi)容與范圍。參照經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法的內(nèi)容應(yīng)該是《方案》落實(shí)的相關(guān)規(guī)定，其性質(zhì)具有先行先試與變通規(guī)定性質(zhì)的，其范圍應(yīng)在新片區(qū)劃定的空間范圍內(nèi)。非經(jīng)中央批準(zhǔn)，不得擅自擴(kuò)圍。

三、新片區(qū)立法路徑的整合

在目前情況下，新片區(qū)爭取像海南自由貿(mào)易港一樣，由全國人大及其常委會(huì)直接制定法律，可能性并不大。因此，新片區(qū)宜根據(jù)現(xiàn)有立法資源對(duì)立法路徑進(jìn)行整合，充分發(fā)揮立法路徑的不同功能。

第一，在參照經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法與地方職權(quán)立法中對(duì)授權(quán)暫時(shí)調(diào)整（停止）法律適用決定進(jìn)行固定與深化。授權(quán)暫時(shí)調(diào)整（停止）法律適用作為一種立法方法，應(yīng)該是對(duì)法律保留條款確定后的一種彌補(bǔ)。也就是說，在《立法法》出臺(tái)后，經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法的事項(xiàng)已被壓縮——不得涉及《立法法》第8條的法律保留條款事項(xiàng)。因此，只有先提供暫時(shí)調(diào)整（停止）相關(guān)法律的部分規(guī)定，行政法規(guī)與地方性法規(guī)才能根據(jù)該授權(quán)決定來立法�！斗桨浮芬�(guī)定的所有改革措施涉及法律調(diào)整的規(guī)定，可以通過全國人大及其常委會(huì)授權(quán)國務(wù)院、最高法院等進(jìn)行調(diào)整。

第二，爭取授權(quán)暫時(shí)調(diào)整與參照經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法、地方職權(quán)立法更加緊密結(jié)合。爭取上海市人大及其常委會(huì)成為授權(quán)暫時(shí)調(diào)整（停止）法律適用的被授權(quán)主體。如此，可以節(jié)省資源與提高效率，使三條立法路徑結(jié)合得更加緊密。上海市人大及其常委會(huì)可以充分利用三條立法路徑修訂《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》與頒布《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)新片區(qū)條例》，作為新片區(qū)運(yùn)行的“基本法”。之所以主張兩個(gè)條例分立，理由有：其一，新片區(qū)有參照經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法的立法路徑，可以進(jìn)行變通規(guī)定。其二，新片區(qū)的制度與上海自貿(mào)區(qū)有較大差異。但是，兩個(gè)條例是普通法與特別法的關(guān)系。即自貿(mào)區(qū)條例應(yīng)是新片區(qū)條例制定的依據(jù)之一。自貿(mào)區(qū)與新片區(qū)的共性問題宜由自貿(mào)區(qū)條例規(guī)定。

第三，重新整合地方職權(quán)立法功能中的執(zhí)行性立法、創(chuàng)制性立法與先行性立法。通過授權(quán)暫時(shí)調(diào)整方法與參照經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法，部分獲得國家事務(wù)立法權(quán)，充實(shí)地方性法規(guī)的先行性立法與創(chuàng)制性立法功能，以滿足新片區(qū)承擔(dān)國家戰(zhàn)略與根本性制度變革的立法需求。

（作者鄭少華為上海財(cái)經(jīng)大學(xué)校長助理、教授、博士生導(dǎo)師）