法治保障打造福建自貿(mào)試驗區(qū)優(yōu)質(zhì)營商環(huán)境

編者按：2020年，福建自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)進入第五個年頭，福建省委黨校福建自貿(mào)試驗區(qū)研究院也迎來成立五周年的日子。如何以更高標準、更寬視野、更大力度，把自貿(mào)試驗區(qū)進一步打造成為改革創(chuàng)新的試驗田和開放合作的新高地？人民網(wǎng)福建頻道推出福建省委黨校福建自貿(mào)試驗區(qū)研究院五周年系列筆談。

福建自貿(mào)試驗區(qū)2015年4月正式掛牌運行，到現(xiàn)在已歷經(jīng)5年。五年來，福建自貿(mào)試驗區(qū)以開放促改革、創(chuàng)新促發(fā)展，各項工作取得重大進展，形成了一批獨具福建特色、對臺先行先試的制度創(chuàng)新成果，基本實現(xiàn)了總體方案和深化方案確定的發(fā)展目標，建立了與國際投資和貿(mào)易通行規(guī)則相銜接的制度體系。2017年4月習(xí)近平總書記對福建自貿(mào)區(qū)作出重要指示批示，充分肯定了福建自貿(mào)試驗區(qū)所取得的成績。福建自貿(mào)試驗區(qū)已經(jīng)成為我國新一輪改革開放排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展先行者。

形成與國際投資貿(mào)易通行規(guī)則相銜接的制度創(chuàng)新體系，營造法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境，建設(shè)成為投資貿(mào)易便利、金融服務(wù)完善、監(jiān)管高效便捷、法治環(huán)境規(guī)范的高水平高標準自由貿(mào)易園區(qū)，是自貿(mào)區(qū)國家戰(zhàn)略為自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)確定的發(fā)展目標的核心內(nèi)容。在不同的階段，針對不同的自貿(mào)試驗區(qū)，有關(guān)自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)目標的表述盡管有所不同，但是，“法治環(huán)境規(guī)范”“法治化營商環(huán)境”卻是一以貫之的重要目標之一。5年來福建自貿(mào)試驗區(qū)法治建設(shè)取得了顯著進步，極大地推動了福建自貿(mào)試驗區(qū)快速發(fā)展。

一、福建自貿(mào)試驗區(qū)法治建設(shè)基本內(nèi)容

1. 推進自貿(mào)試驗區(qū)框架性地方立法

2014年12月31日，國務(wù)院正式批復(fù)設(shè)立中國（福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)。為了確保“改革依法有據(jù)”，福建省相關(guān)部門著手制定地方政府規(guī)章，規(guī)范自貿(mào)試驗區(qū)的建設(shè)和運作。2015年4月20日，經(jīng)省人民政府第37次常務(wù)會議通過的《中國（福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)管理辦法》正式對外公布實施�！吨袊�（福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)管理辦法》的制定實施旨在解決自貿(mào)試驗區(qū)掛牌和初期運作的制度需求，為自貿(mào)試驗區(qū)管理機構(gòu)和有關(guān)部門依法行政提供基本的法制保障。

《中國（福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)管理辦法》是福建自貿(mào)試驗區(qū)為解決初期建設(shè)和運作的制度需求而制定的地方政府規(guī)章。隨著自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的深入推進，許多建設(shè)任務(wù)的落實不再局限于政府（行政）事務(wù)領(lǐng)域。制定地方性法規(guī)的需求日益迫切。2016年4月1日，福建省人大常委會批準通過了《中國（福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》。《條例》共十章，包括總則、管理體制、投資開放、貿(mào)易便利、金融財稅創(chuàng)新、閩臺交流與合作、綜合監(jiān)管、人才保障、法治環(huán)境、附則。作為福建自貿(mào)試驗區(qū)的首部條例，它既突出了自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新的內(nèi)容，又結(jié)合福建實際，強調(diào)閩臺交流合作的重要性。

2. 制定自貿(mào)試驗區(qū)的地方配套規(guī)定

自貿(mào)試驗區(qū)的建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，涉及政府職能轉(zhuǎn)變、投資管理體制改革、貿(mào)易發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、對臺合作、金融領(lǐng)域開放創(chuàng)新、平潭開發(fā)開放等，為切實推進相關(guān)建設(shè)任務(wù)，福建省人民政府及相關(guān)部門逐次制定了有關(guān)的配套規(guī)定。在《中國（福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)管理辦法》公布實施的同日，福建省人民政府以地方政府規(guī)章的形式公布實施《中國（福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)相對集中行政復(fù)議權(quán)實施辦法》，以行政規(guī)范性文件的形式發(fā)布實施《中國（福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)管理委員會行政規(guī)范性文件法律審查規(guī)則》。

此外，省市場監(jiān)督管理局、省商務(wù)廳、省發(fā)改委等部門分別制定了《促進中國（福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)市場公平競爭工作暫行辦法》《中國（福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督工作改革意見》《中國（福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)開展境內(nèi)外維修業(yè)務(wù)試點管理暫行辦法》《中國（福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資項目備案管理辦法》《中國(福建)自由貿(mào)易試驗區(qū)境外投資開辦企業(yè)備案管理暫行辦法》等一系列的配套性行政規(guī)范性文件。

3. 制定與自貿(mào)區(qū)特定領(lǐng)域相關(guān)的地方性法規(guī)

為了落實總體方案中有關(guān)“培育平潭開放開發(fā)新優(yōu)勢”的建設(shè)任務(wù)福建省人大常委會表決通過了《平潭綜合試驗區(qū)條例》。該《條例》共十章63條，主要內(nèi)容包括：創(chuàng)新實驗區(qū)內(nèi)社區(qū)治理的模式，借鑒臺灣地區(qū)的社區(qū)治理機制，鼓勵社區(qū)內(nèi)居住的臺灣地區(qū)居民積極參與本社區(qū)事務(wù)；鼓勵引進高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，建設(shè)產(chǎn)業(yè)培育孵化平臺和服務(wù)體系，構(gòu)建技術(shù)研發(fā)、投資融資、人才培養(yǎng)等公共服務(wù)平臺；支持實驗區(qū)與臺灣地區(qū)和其他境內(nèi)外相關(guān)機構(gòu)合作發(fā)展海島旅游、郵輪旅游等旅游業(yè)態(tài)；按照“一線放開、二線安全高效管住”的原則，開展海關(guān)監(jiān)管和檢驗檢疫制度創(chuàng)新，實現(xiàn)通關(guān)安全便利化；支持實驗區(qū)內(nèi)的居民或者其他組織擴大人民幣跨境使用，促進企業(yè)跨境貿(mào)易和投資便利化；設(shè)立股權(quán)投資基金，開展跨境人民幣雙向投資業(yè)務(wù)；建立境內(nèi)外人才引進、使用、評價和激勵機制；設(shè)立臺灣青年創(chuàng)業(yè)基地；完善多元化辦醫(yī)體制，支持境外資本在實驗區(qū)獨資興辦醫(yī)療機構(gòu)；鼓勵與臺灣地區(qū)合作建立法律服務(wù)平臺，為涉臺民商事活動提供法律查明等服務(wù)。

4. 推進片區(qū)綜合執(zhí)法

按照工作方案的要求，福建省相關(guān)部門專門研究了福州、廈門、平潭三個片區(qū)的綜合執(zhí)法問題。經(jīng)過征求意見、反復(fù)修改，福州、廈門、平潭三個片區(qū)開展相對集中行政處罰權(quán)工作方案經(jīng)省政府批準，各片區(qū)綜合執(zhí)法工作有序開展。

5. 推進片區(qū)的行政復(fù)議、行政應(yīng)訴工作

這項工作主要涉及三個片區(qū)管委會如何行使相對集中行政復(fù)議權(quán)，做好對復(fù)議案件的集中受理和審理的協(xié)調(diào)與監(jiān)督工作；如何做好以三個片區(qū)管委會及有關(guān)部門為被告的行政應(yīng)訴工作�！吨袊�（福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)相對集中行政復(fù)議權(quán)實施辦法》出臺后，廈門、福州自貿(mào)片區(qū)都相應(yīng)出臺相對行政復(fù)議權(quán)配套制度。

6. 建立片區(qū)規(guī)范性文件法律審查制度

為了加強自貿(mào)試驗區(qū)規(guī)范性文件審查工作，福建省法制辦于2015年4月底制定印發(fā)規(guī)范性文件法律審查文書示范文本、建立規(guī)范性文件法律審查情況上報制度，并組織開展了規(guī)范性文件法律審查集中培訓(xùn)，定期對自貿(mào)試驗區(qū)規(guī)范性文件的制定提供指導(dǎo)。福建省法制辦高度重視為自貿(mào)試驗區(qū)規(guī)范性文件的制定提供法制服務(wù)，已對省直部門涉及自貿(mào)試驗區(qū)的28件規(guī)范性文件進行了合法性審查，出具法律意見。這些規(guī)范性文件已經(jīng)合法性審查后出臺。

7. 搭建自貿(mào)試驗區(qū)法治交流平臺

此項工作包括在國務(wù)院法制辦指導(dǎo)下，探索建立跨省市的自貿(mào)試驗區(qū)法治交流平臺；組織開展與自貿(mào)試驗區(qū)工作有關(guān)的國際民商事法律規(guī)則、國際慣例和仲裁事宜的研究工作；加強與上海、廣東、天津等其他自貿(mào)試驗區(qū)及臺灣地區(qū)的交流和合作，同時在法治保障小組各成員單位間建立法治信息溝通交流渠道。

8. 積極為自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)發(fā)展提供司法服務(wù)與保障

自貿(mào)試驗區(qū)是我國改革開放的試驗田，是我國構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制的重要窗口。自貿(mào)試驗區(qū)的建設(shè)，對完善我國經(jīng)濟體制機制是有力的推動，在法律實施方面有重大影響。為此，福建省高級人民法院印發(fā)了《福建法院服務(wù)保障中國（福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)的意見》，要求福建省相關(guān)法院公正、高效審理各類自貿(mào)試驗區(qū)案件，平等保護中外當(dāng)事人合法權(quán)利，為自貿(mào)試驗區(qū)的建設(shè)提供優(yōu)質(zhì)高效的司法保障。

為了加強自貿(mào)試驗區(qū)司法服務(wù)和保障工作，理順自貿(mào)試驗區(qū)司法體制，并在審理與自貿(mào)試驗區(qū)密切相關(guān)的各類案件時對先行先試政策的實施給予支持。福建省法院、省檢察院高度重視，成立了專門工作領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室，有序推進自貿(mào)試驗區(qū)司法保障工作。三個自貿(mào)片區(qū)均已成立法庭，集中管轄自貿(mào)區(qū)糾紛案件，有效形成工作網(wǎng)絡(luò)和互動格局。三個片區(qū)也均已設(shè)立自貿(mào)試驗區(qū)檢察室，作為福建省檢察機關(guān)服務(wù)自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的窗口。

二、充分發(fā)揮地方立法在改革中的引領(lǐng)和推動作用

黨的十八屆四中全會提出，堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用。福建自貿(mào)試驗區(qū)以《總體方案》為依據(jù)，先行展開立法工作，成立相關(guān)的小組，邀請高校等智庫組織深度介入，開展相關(guān)立法的起草、調(diào)研和論證工作。在自貿(mào)試驗區(qū)掛牌之日或之初正式實施《管理辦法》，并制定了行政規(guī)范性文件的合法性審查制度，這既體現(xiàn)了改革依法有據(jù)的中央精神，又發(fā)揮了立法在改革中的引領(lǐng)和推動作用。

隨著自貿(mào)試驗區(qū)改革試點的深入，諸多改革中的制度障礙逐漸顯現(xiàn)。為此，福建自貿(mào)試驗區(qū)持續(xù)性地展開相關(guān)的調(diào)研和論證工作。此后，在總結(jié)前期改革探索的基礎(chǔ)上，制定了地方性法規(guī)。這既是對前期改革經(jīng)驗和教訓(xùn)的總結(jié)，也為后續(xù)改革的深入提供了法治保障。這就要求福建自貿(mào)試驗區(qū)高度重視地方立法的合法性問題。

1.根據(jù)合法性

自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)以全面深化改革為戰(zhàn)略定位，圍繞多項改革試點任務(wù)展開。而重大改革應(yīng)當(dāng)做到于法有據(jù)。為此，全國人大常委會作出了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在中國（廣東）自由貿(mào)易試驗區(qū)、中國（天津）自由貿(mào)易試驗區(qū)、中國（福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)以及中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)擴展區(qū)域暫時調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》（以下簡稱《全國人大常委會的決定》），暫時調(diào)整《外資企業(yè)法》《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》《中外合作經(jīng)營企業(yè)法》和《臺灣同胞投資保護法》規(guī)定的有關(guān)行政審批。這為各自貿(mào)試驗區(qū)的相關(guān)改革試點提供了合法性根據(jù)。

福建省人民政府制定的《管理辦法》在第一條明確強調(diào)，辦法的制定以《全國人大常委會的決定》《總體方案》和有關(guān)法律、法規(guī)為根據(jù)。《條例》中也有類似的規(guī)定。事實上，在起草、論證、審議和征求意見過程中，有一部分意見提到，地方性法規(guī)是否適合以國務(wù)院批準的《總體方案》為根據(jù)。這從一個側(cè)面反映出《條例》的立法工作，在根據(jù)合法性上展現(xiàn)的嚴謹和責(zé)任。

2.內(nèi)容合法性

（1）《管理辦法》的內(nèi)容合法性。《管理辦法》有關(guān)管理體制、投資與貿(mào)易管理、金融創(chuàng)新、稅收管理和綜合管理等的規(guī)定，屬于省人民政府的立法權(quán)限。涉及中央行政管理的事務(wù)，《管理辦法》采用了協(xié)調(diào)性、政策性和引導(dǎo)性規(guī)范，沒有超越省人民政府的法定權(quán)限�！豆芾磙k法》沒有規(guī)定司法制度，對社會自我管理的事務(wù)，也僅采用引導(dǎo)性規(guī)范。

（2）《條例》的內(nèi)容合法性。在《條例》的論證、起草過程中，有關(guān)部門采取多種方式征求中央部委、中央駐閩單位的意見和建議。在涉及中央事務(wù)的條款中，充分吸收了海關(guān)等部門的修改意見，確保地方性法規(guī)的制定不超越省人大常委會的立法權(quán)限。

（3）暫時調(diào)整實施有關(guān)立法的決定的內(nèi)容合法性。福建省借助對臺優(yōu)勢，充分利用全國人大常委會有關(guān)暫時調(diào)整《臺灣同胞投資保護法》規(guī)定的有關(guān)行政審批的內(nèi)容，在多項地方性法規(guī)中體現(xiàn)改革試點的內(nèi)容。

（4） 廈門片區(qū)立法的內(nèi)容合法性。廈門片區(qū)在立法工作中，充分發(fā)揮經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)的優(yōu)勢，在法定立法權(quán)限內(nèi)結(jié)合廈門經(jīng)濟特區(qū)和廈門片區(qū)的實際情況，開展立法工作。

3.程序合法性

《立法法》和《規(guī)章制定程序條例》規(guī)定了立法的程序。盡管自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)迫切需要加快立法進程，以使改革試點具有制度上的保障，但在自貿(mào)試驗區(qū)的立法工作中，相關(guān)立法主體嚴格按照法定的立法程序穩(wěn)步推進。尤其是《條例》的制定中，省人大常委會、省人民政府及其法制辦、省商務(wù)廳等按照地方性法規(guī)的制定程序，多次組織專家學(xué)者進行立法論證、召集相關(guān)部門單位和企業(yè)征求意見、在網(wǎng)站和其他媒體上公開向公眾征求意見。這些工作既確保了立法程序的合法性，也體現(xiàn)了立法的科學(xué)、民主。

4.制度保障

為了確保行政規(guī)范性文件的合法性，福建省人民政府制定了《中國（福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)管理委員會規(guī)范性文件法律審查規(guī)則》。該規(guī)則明確了法律審查的對象、審查機關(guān)、審查程序、審查內(nèi)容，以及相應(yīng)的法律責(zé)任等。

在行政法理論上，行政機關(guān)作出具有法律效果的行政行為被區(qū)分為抽象行政行為和具體行政行為。公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)的具體行政行為違法，侵犯其合法權(quán)益的，可以通過申請行政復(fù)議、提起行政訴訟，請求行政復(fù)議機關(guān)、人民法院進行合法性審查。

在現(xiàn)有的法律規(guī)范體系下，對作為抽象行政行為的行政規(guī)范性文件進行審查，有三種主要的途徑：一是由人民代表大會及其常務(wù)委員會通過備案或被動的提請、建議等方式進行審查；二是由人民政府法制部門通過備案或提請、建議等方式進行審查；三是在對具體行政行為申請行政復(fù)議、提起行政訴訟時，附帶提出審查的請求。福建自貿(mào)試驗區(qū)已建立規(guī)范性文件法律審查情況上報制度，并組織開展了規(guī)范性文件法律審查集中培訓(xùn)，定期對自貿(mào)試驗區(qū)規(guī)范性文件的制定提供指導(dǎo)。

三、推進改革具體措施落實的制度化工作

基于改革的價值導(dǎo)向，框架性地方立法在一些改革措施上采取了原則性規(guī)定，并通過委任條款的方式，將改革措施的具體內(nèi)容委任省級人民政府及相關(guān)部門作具有可操作性的規(guī)定。

1.管理體制

《管理辦法》規(guī)定或確認了自貿(mào)試驗區(qū)的工作領(lǐng)導(dǎo)小組、領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、片區(qū)管理機構(gòu)、相關(guān)園區(qū)的辦事機構(gòu)和自貿(mào)試驗區(qū)工作機構(gòu)及其職責(zé)�？傮w上，相關(guān)規(guī)定能夠明確不同部門或機構(gòu)的管理職責(zé)�！吨袊�（福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)相對集中行政復(fù)議權(quán)實施辦法》同時規(guī)定了行政復(fù)議權(quán)的集中配置。

當(dāng)然，從自貿(mào)試驗區(qū)的運行情況看，管理體制仍進一步優(yōu)化的空間。為此，《條例》明確規(guī)定，“按照統(tǒng)籌管理、分級負責(zé)、精干高效的原則，建立權(quán)責(zé)明確、部門協(xié)調(diào)、運行高效的自貿(mào)試驗區(qū)管理體制”，并在《管理辦法》的基礎(chǔ)上，對相關(guān)規(guī)定作了適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，以進一步明晰各級人民政府及工作部門、駐閩中央單位的職責(zé)及相互之間的關(guān)系。

在明晰管理權(quán)限和管理體制的基礎(chǔ)上，福建自貿(mào)試驗區(qū)積極推進三個片區(qū)的綜合執(zhí)法。福建省深入研究了福州、廈門、平潭三個片區(qū)的綜合執(zhí)法問題，2015年7月29日，省政府印發(fā)了《福建省人民政府關(guān)于中國（福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)福州片區(qū)相對集中行政處罰權(quán)工作的批復(fù)》（閩政文〔2015〕275號）。福州片區(qū)成立了中國（福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)福州片區(qū)管委會綜合監(jiān)管和執(zhí)法局（知識產(chǎn)權(quán)局），批準自貿(mào)區(qū)福州片區(qū)集中行使工商行政、食品藥品監(jiān)督、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、商貿(mào)、文化（文物）、廣播影視、新聞出版、知識產(chǎn)權(quán)管理等六大方面涉及99部法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的約480項行政處罰權(quán)，建立了與之相配套的制度，相對集中行政處罰權(quán)工作已經(jīng)完成；自貿(mào)區(qū)廈門片區(qū)于同年8月底上報了《中國（福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)廈門片區(qū)相對集中行政處罰權(quán)工作方案》；自貿(mào)區(qū)平潭片區(qū)擬定的相對集中行政處罰權(quán)工作方案也經(jīng)過了多次修改完善。三個片區(qū)開展相對集中行政處罰權(quán)工作方案經(jīng)省政府批準后，各片區(qū)繼而有序開展了綜合執(zhí)法工作。

2.投資管理與貿(mào)易便利化

《管理辦法》規(guī)定了外商投資的負面清單管理制度，并規(guī)定了委任立法條款。省商務(wù)廳、省發(fā)改委以此為根據(jù)，制定了具有可操作性的《中國(福建)自由貿(mào)易試驗區(qū)境外投資開辦企業(yè)備案管理暫行辦法》《中國（福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)境外投資項目備案管理辦法》《中國（福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資項目備案管理辦法》。同時，建立了外商投資安全審查制度和自貿(mào)試驗區(qū)反壟斷審查制度。為了便利外商投資，自貿(mào)試驗區(qū)建立了“一口受理”平臺，并實行“四個一”綜合審批。

在此基礎(chǔ)上，《條例》從“投資開放”“貿(mào)易便利”兩章對相關(guān)的內(nèi)容作了優(yōu)化�！镀教毒C合實驗區(qū)條例》和《廈門經(jīng)濟特區(qū)促進中國（福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)廈門片區(qū)建設(shè)規(guī)定》則在“投資開放和貿(mào)易便利化”等相關(guān)章節(jié)中針對平潭片區(qū)和廈門片區(qū)的特點，在可操作性上作了更為具體的規(guī)定。

3．金融創(chuàng)新

《管理辦法》和《條例》專章規(guī)定了“金融財稅創(chuàng)新”。《廈門經(jīng)濟特區(qū)促進中國（福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)廈門片區(qū)建設(shè)規(guī)定》結(jié)合海峽西岸金融中心建設(shè)的需要，專門用一章8條規(guī)定了金融服務(wù)創(chuàng)新。由于事權(quán)的限制，這些條款主要涉及政策性、協(xié)調(diào)性和引導(dǎo)性內(nèi)容�！耙恍腥龝�”、外管局為支持福建自貿(mào)區(qū)建設(shè)出臺的方案和辦法，一定程度上實現(xiàn)了《管理辦法》和《條例》相關(guān)規(guī)定所欲達成的目的。但在深化落實上，地方相關(guān)立法的實施仍有待國務(wù)院及各部委的進一步政策支持。

4.閩臺合作

推進與臺灣地區(qū)投資貿(mào)易自由，是福建自貿(mào)區(qū)建設(shè)的特色之一。為此，《管理辦法》《條例》都專章予以了規(guī)定。《平潭綜合實驗區(qū)條例》《廈門經(jīng)濟特區(qū)促進中國（福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)廈門片區(qū)建設(shè)規(guī)定》在閩臺交流與合作部分，對相關(guān)的內(nèi)容作了大幅度的擴展，以確保規(guī)則的可操作性。此外，《福建省沿海邊防治安管理條例》《福建省促進閩臺職業(yè)教育合作條例》等地方性法規(guī)，《臺灣會計專業(yè)人士擔(dān)任中國（福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)會計師事務(wù)所合伙人試行辦法》《平潭綜合實驗區(qū)內(nèi)臺商獨資或控股開發(fā)建設(shè)項目管理辦法（試行）》《臺灣藥師在福建自由貿(mào)易試驗區(qū)執(zhí)業(yè)的管理暫行規(guī)定（試行）》《中國（福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)進口臺灣食品“源頭管理、口岸驗放”管理規(guī)定（試行）》等行政規(guī)范性文件，為閩臺合作的相關(guān)規(guī)定提供了可操作性的規(guī)則。

福建自貿(mào)試驗區(qū)在閩臺產(chǎn)業(yè)合作、閩臺職業(yè)教育合作、專業(yè)技術(shù)認定、臺灣居民往來兩岸、建設(shè)兩岸共同家園、簡化臺灣產(chǎn)品和商品通關(guān)手續(xù)、臺灣地區(qū)居民在閩創(chuàng)業(yè)和生活的社會保障、平潭片區(qū)的對臺建筑服務(wù)領(lǐng)域的開放、對臺專業(yè)技術(shù)服務(wù)領(lǐng)域（如會計服務(wù)機構(gòu)設(shè)立）等方面，制定和出臺的一系列便利化行政管理措施，促進了閩臺交流合作的快速發(fā)展。

四、推動形成綜合監(jiān)管體系

圍繞構(gòu)建權(quán)責(zé)明確、公平公正、透明高效、法治保障的事中事后監(jiān)管體系，改革監(jiān)管體制、創(chuàng)新監(jiān)管模式、強化監(jiān)管手段，探索建立以綜合監(jiān)管為基礎(chǔ)、以專業(yè)監(jiān)管為支撐的監(jiān)管體系，構(gòu)建市場主體自律、業(yè)界自治、社會監(jiān)督、政府監(jiān)管互為支撐的監(jiān)管格局，是自貿(mào)試驗區(qū)總體方案為相關(guān)自貿(mào)試驗區(qū)改革試點提出的重要任務(wù)，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本要求。

《管理辦法》規(guī)定了創(chuàng)新行政管理方式的多項條款。以此為框架，《中國（福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)監(jiān)管信息共享管理試行辦法》《福建自貿(mào)試驗區(qū)水土保持預(yù)防監(jiān)督事中事后監(jiān)管辦法》《福建省工商系統(tǒng)企業(yè)經(jīng)營異常名錄管理實施辦法》《福建省工商系統(tǒng)個體工商戶經(jīng)營異常狀態(tài)標注管理辦法(試行)》《中國(福建)自由貿(mào)易試驗區(qū)反價格壟斷工作辦法》等行政規(guī)范性文件，為實施綜合監(jiān)管提供了具體可操作的規(guī)則。其中，在綜合監(jiān)管方面，福建自貿(mào)試驗區(qū)有關(guān)“一照一碼”等的改革措施為全國的行政改革提供了可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗。福建自貿(mào)試驗區(qū)在以下方面逐步推動形成了綜合監(jiān)管體系：

一是實行市場準入負面清單管理模式。福建自貿(mào)試驗區(qū)推動建立以負面清單制度為主要方式的市場準入管理模式。通過制定三張清單，厘定政府與市場的關(guān)系，轉(zhuǎn)變以行政審批為主的行政管理方式，強化事中事后監(jiān)管，推進監(jiān)管標準規(guī)范制度建設(shè)，為形成多元參與的綜合監(jiān)管體系奠定基礎(chǔ)。

二是建立社會信用體系。福建自貿(mào)試驗區(qū)依托公共信用信息服務(wù)平臺，積極推動自貿(mào)試驗區(qū)子平臺建設(shè)，完善與信用信息、信用產(chǎn)品廣泛使用有關(guān)的一系列制度，強化企業(yè)自律和社會監(jiān)督，形成“一處失信、處處受限”的社會信用環(huán)境。通過公共信用信息服務(wù)子平臺完成歸集查詢、異議處理、數(shù)據(jù)目錄管理等功能開發(fā)工作，同時探索開展事前誠信承諾、事中評估分類、事后聯(lián)動獎懲的信用管理模式。

三是建立和完善國家安全審查和反壟斷審查協(xié)助工作機制。為了防范擴大開放帶來的風(fēng)險，在國家發(fā)改委、商務(wù)部的指導(dǎo)下，通過制定外商投資安全審查管理辦法，明確外資安全審查的范圍、內(nèi)容、工作機制和程序等，福建自貿(mào)試驗區(qū)逐步形成了與負面清單管理模式相銜接的外商投資安全審查工作機制。

四是建立企業(yè)年度報告公示和經(jīng)營異常名錄制度。與告知承諾制、注冊資本認繳制等商事登記制度改革相配套，福建自貿(mào)試驗區(qū)運用市場化、社會化的方式對企業(yè)進行監(jiān)管，落實企業(yè)主體責(zé)任，強化企業(yè)自律和社會監(jiān)督。企業(yè)年檢制改為年度報告公示制度后，企業(yè)通過市場主體信用信息公示系統(tǒng)向工商部門報送年度報告，并向社會公示。對未按規(guī)定期限公示年度報告的企業(yè)，工商行政管理機關(guān)在市場主體信用信息公示系統(tǒng)上將其載入經(jīng)營異常名錄，提醒其履行年度報告公示義務(wù)。通過建立企業(yè)年度報告公示和經(jīng)營異常名錄制度，監(jiān)管方式從事前監(jiān)管轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管、責(zé)任主體由企業(yè)對政府負責(zé)轉(zhuǎn)向?qū)ι鐣�負�?zé)、監(jiān)管格局從政府單獨負責(zé)到社會共治格局。

五是建立和完善信息共享和綜合執(zhí)法制度。福建自貿(mào)試驗區(qū)建立了自貿(mào)試驗區(qū)信息共享和服務(wù)平臺，匯集稅務(wù)、口岸、金融等數(shù)十個部門的監(jiān)管信息數(shù)據(jù)，并通過制定行政規(guī)范性文件，實現(xiàn)了信息共享的規(guī)范化。立了各部門聯(lián)動執(zhí)法、協(xié)調(diào)合作機制。通過建設(shè)網(wǎng)上執(zhí)法辦案系統(tǒng)、建設(shè)聯(lián)勤聯(lián)動協(xié)調(diào)合作機制，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題。

五、發(fā)揮司法服務(wù)保障自貿(mào)試驗區(qū)的積極作用

自貿(mào)試驗區(qū)的重要目標是建設(shè)更加便利化的市場環(huán)境。這種便利是全方位的，爭端解決的便利是其中應(yīng)有之義。福建自貿(mào)試驗區(qū)掛牌成立以來，在服務(wù)保障自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)發(fā)展上，司法系統(tǒng)展開了兩個方面的探索：

一是成立自貿(mào)試驗區(qū)法庭，出臺一系列服務(wù)和保障自貿(mào)區(qū)建設(shè)的司法政策。在福建自貿(mào)試驗區(qū)，福建省高級人民法院高度重視，成立了專門工作領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室，有序推進自貿(mào)試驗區(qū)司法保障工作。三個自貿(mào)片區(qū)均已成立法庭，集中管轄自貿(mào)區(qū)糾紛案件，有效形成工作網(wǎng)絡(luò)和互動格局。同時，福建省高級人民法院印發(fā)了《福建法院服務(wù)保障中國（福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)的意見》，要求福建省相關(guān)法院公正、高效審理各類涉自貿(mào)試驗區(qū)的案件，平等保護中外當(dāng)事人合法權(quán)利，為自貿(mào)試驗區(qū)的建設(shè)提供優(yōu)質(zhì)高效的司法保障。

二是形成了適應(yīng)自貿(mào)試驗區(qū)改革發(fā)展的檢察工作機制。在福建自貿(mào)試驗區(qū)，福建省人民檢察院成立了專門工作領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室，有序推進自貿(mào)試驗區(qū)司法保障工作。三個片區(qū)也均已設(shè)立自貿(mào)試驗區(qū)檢察室，作為福建省檢察機關(guān)服務(wù)自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的窗口。

同時也向上海自貿(mào)試驗區(qū)學(xué)習(xí)，探索建立具有自貿(mào)區(qū)特色的、訴訟與非訴訟相銜接的商事爭議解決機制。引入商事調(diào)解組織、行業(yè)協(xié)會、商會等具有調(diào)解職能的機構(gòu)，在自貿(mào)區(qū)法庭設(shè)立非訴調(diào)解庭，對所受理的案件訴前、庭前先行調(diào)解，并以司法確認進行非訴調(diào)解與訴訟的程序?qū)�接和效力對接。較之傳統(tǒng)民事糾紛的訴調(diào)對接，自貿(mào)試驗區(qū)法庭探索的法院附設(shè)商事爭議非訴調(diào)解機制，重點在調(diào)解機構(gòu)及調(diào)解員的專業(yè)性、糾紛分流類型化、調(diào)解獨立性、規(guī)則公開化、調(diào)判分離以及涉外糾紛中引入外籍調(diào)解員等方面大膽實踐，以有效對接自貿(mào)區(qū)中外市場主體對各類商事爭議解決的不同需求。

福建自貿(mào)試驗區(qū)自掛牌成立以來，發(fā)揮了改革新高地、開放新標桿的積極作用，體現(xiàn)了國家戰(zhàn)略意義。經(jīng)過5年來在立法保障、行政執(zhí)法、司法保障、貿(mào)易便利化和國際化等方面的制度建設(shè)，福建自貿(mào)試驗區(qū)法治建設(shè)取得了顯著進步、法治化營商環(huán)境得到了有效提升，極大地推動了福建自貿(mào)試驗區(qū)快速發(fā)展。期待在福建自貿(mào)試驗區(qū)的后續(xù)建設(shè)中法治建設(shè)取得更大的成績！

（作者宋曉燕為上海財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院院長、教授、博導(dǎo)）