西方學(xué)者眼中的中國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展——基于福建的觀察

編者按：2020年，福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)進(jìn)入第五個(gè)年頭，福建省委黨校福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)研究院也迎來成立五周年的日子。如何以更高標(biāo)準(zhǔn)、更寬視野、更大力度，把自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)進(jìn)一步打造成為改革創(chuàng)新的試驗(yàn)田和開放合作的新高地？人民網(wǎng)福建頻道推出福建省委黨校福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)研究院五周年系列筆談。

改革開放在今天的中國(guó)，是與40多年前改革初始時(shí)同樣具有現(xiàn)實(shí)意義的方案，中國(guó)需要發(fā)展成為一個(gè)具備競(jìng)爭(zhēng)力的創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)體，意味著在走向系統(tǒng)性經(jīng)濟(jì)區(qū)域化的道路上，建設(shè)一體化的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，并在已納入世界經(jīng)濟(jì)體系當(dāng)中，實(shí)現(xiàn)與世界更為緊密聯(lián)結(jié)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

自2013年以來成立的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，在上述總體規(guī)劃當(dāng)中起到突出作用，一方面是為了測(cè)試提升中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制效能及創(chuàng)新力的新改革措施；另一方面，也是為了通過將自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)實(shí)施成功的改革政策逐漸從地方推廣到全國(guó)，從而最大程度上實(shí)現(xiàn)中國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的一體化。自貿(mào)區(qū)承擔(dān)著吸引現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)及第三產(chǎn)業(yè)的任務(wù)，以此在更廣泛的層面上加強(qiáng)中國(guó)高科技發(fā)展和整體創(chuàng)新能力。自貿(mào)區(qū)政策的另一個(gè)任務(wù)則將自貿(mào)區(qū)的影響力投射到附近區(qū)域內(nèi)，并將其納入經(jīng)濟(jì)整合范疇內(nèi)。對(duì)于位于邊境的自貿(mào)區(qū)來說，這一整合意味著建設(shè)包括鄰近國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，自貿(mào)區(qū)政策因此也與“一帶一路”緊密結(jié)合。

在這一背景下，福建自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)肩負(fù)著推動(dòng)與臺(tái)灣地區(qū)經(jīng)濟(jì)融合的任務(wù)，吸引臺(tái)商不僅在自貿(mào)區(qū)內(nèi)、也存在于福建其它地區(qū)。這讓福建自貿(mào)區(qū)作為研究對(duì)象有著更加深刻的意義：一方面自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)政策在福建實(shí)施成效如何，以及我們從實(shí)施過程中能夠了解到新時(shí)期中國(guó)政策過程的哪些特點(diǎn)：各個(gè)不同的政府層級(jí)之間如何合作，以確保與自貿(mào)區(qū)發(fā)展相關(guān)的各項(xiàng)措施得以落實(shí)？這個(gè)過程當(dāng)中出現(xiàn)了哪些問題？政策實(shí)施的結(jié)果如何評(píng)估？另一方面，臺(tái)商們?nèi)绾慰创�自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)政策，即他們是否被吸引。因此，我主要關(guān)注那些剛剛來到福建不久的臺(tái)商們：他們來閩經(jīng)商的決定是源于自貿(mào)區(qū)的政策傾斜優(yōu)惠，還是受其它因素影響？臺(tái)商與地方政府部門之間如何合作？他們?cè)诒舜松砩习l(fā)現(xiàn)哪些問題，又探索出哪些解決策略？臺(tái)商們?nèi)绾慰创�中�?guó)經(jīng)濟(jì)的未來，他們的看法對(duì)兩岸間經(jīng)濟(jì)關(guān)系的未來又意味著什么？

2017年春季開始，我與福建省委黨校福建自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)研究院合作開展自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)課題研究，于2018年和2019年在福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)調(diào)研（福州、廈門及平潭三個(gè)自貿(mào)片區(qū)），在與片區(qū)管理委員會(huì)的干部訪談交流中，了解自貿(mào)區(qū)政策發(fā)展規(guī)劃的相關(guān)情況。同時(shí)我也與許多臺(tái)商進(jìn)行了訪談，其中一些在自貿(mào)區(qū)進(jìn)行了投資。課題研究目前尚未結(jié)束，還需要從學(xué)術(shù)角度持續(xù)觀察福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，及其帶來的兩岸經(jīng)濟(jì)關(guān)系的新發(fā)展，因而以下研究成果總結(jié)具有階段性。

福建三個(gè)自貿(mào)片區(qū)都在緊密加強(qiáng)對(duì)行政體制的優(yōu)化，以便于新企業(yè)在福建落腳：企業(yè)注冊(cè)及許可手續(xù)得到集中簡(jiǎn)化，原材料及貨物進(jìn)口限制部分放松，地方稅務(wù)體系精簡(jiǎn)，也引入了一些允許臺(tái)灣企業(yè)在大陸進(jìn)行商務(wù)交易的財(cái)務(wù)措施，例如降低信用貸款條件。在過去五年內(nèi)，無論是內(nèi)資還是臺(tái)企的投資都出現(xiàn)可見的增長(zhǎng)，自貿(mào)區(qū)在多大程度促進(jìn)了福建的整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，需要進(jìn)一步研究。就目前觀察，我對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在吸引投資和企業(yè)方面的發(fā)展持積極的評(píng)價(jià)。

自貿(mào)區(qū)成功的一項(xiàng)重要指標(biāo)是其對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制整體改革的貢獻(xiàn)。地方政府尤其是片區(qū)管理委員會(huì)面臨著巨大的壓力，不僅要報(bào)告建設(shè)績(jī)效，且要能得到上級(jí)政府認(rèn)可，并獲得自貿(mào)區(qū)以外地區(qū)推廣實(shí)施的“創(chuàng)新”。在這一方面，依據(jù)相關(guān)公開資料來看，許多由自貿(mào)區(qū)提出的“創(chuàng)新”得到省及國(guó)務(wù)院向其它地區(qū)和全國(guó)復(fù)制推廣實(shí)施。省級(jí)政府委托第三方機(jī)構(gòu)對(duì)上文提到的“創(chuàng)新”進(jìn)行評(píng)估。所有與自貿(mào)區(qū)相關(guān)的干部，從省級(jí)到片區(qū)一級(jí)，都知道自貿(mào)區(qū)的“創(chuàng)新”雖然取得一定績(jī)效，但有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

在福建長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)的臺(tái)商們，尤其是活躍在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的，認(rèn)為福建自貿(mào)區(qū)利好在于，貨物存放在自貿(mào)區(qū)可享推遲繳稅，亦即在貨物運(yùn)離自貿(mào)區(qū)、而非抵達(dá)大陸時(shí)繳納。許多人因此在自貿(mào)區(qū)成立了分公司或辦事處。除此之外，對(duì)臺(tái)商們而言，自貿(mào)區(qū)帶來的變化是企業(yè)注冊(cè)流程的行政效率通過引入多功能窗口得到了優(yōu)化。他們認(rèn)為福建自貿(mào)區(qū)的改革和創(chuàng)新有待進(jìn)一步深化。

近年來剛剛落腳福建的臺(tái)商們則對(duì)自貿(mào)區(qū)普遍評(píng)價(jià)積極，并認(rèn)為自貿(mào)區(qū)可以為新興企業(yè)提供進(jìn)入大陸市場(chǎng)的跳板。在自貿(mào)區(qū)孵化基地注冊(cè)的創(chuàng)業(yè)者們對(duì)各項(xiàng)優(yōu)惠政策評(píng)價(jià)積極，但也認(rèn)為改革重點(diǎn)不在于對(duì)新興企業(yè)的資金扶持，新興企業(yè)也不是出于這個(gè)原因選擇福建作為進(jìn)入大陸市場(chǎng)的跳板。青年臺(tái)商選擇福建進(jìn)行創(chuàng)業(yè)，主要是因?yàn)樵诜趸�基地階段能夠與他們的臺(tái)灣同胞進(jìn)行交流互助，得到較大幫助。他們建議相關(guān)部門承諾的創(chuàng)業(yè)資助要及時(shí)。從調(diào)研來看，自貿(mào)區(qū)創(chuàng)業(yè)孵化基地對(duì)臺(tái)灣創(chuàng)業(yè)者的各項(xiàng)資金補(bǔ)助措施的交付確實(shí)存在一定問題。我認(rèn)為這些問題幾乎時(shí)無法避免的，因?yàn)樯霞?jí)的政策規(guī)定和指示需要進(jìn)入到下級(jí)工作的實(shí)際操作流程中去才能有效的實(shí)施。

對(duì)福建自貿(mào)區(qū)各片區(qū)吸引臺(tái)商以及國(guó)內(nèi)外企業(yè)的成效的評(píng)價(jià)應(yīng)該分開進(jìn)行。例如，廈門片區(qū)由于其作為首批經(jīng)濟(jì)特區(qū)的歷史優(yōu)勢(shì)，擁有有經(jīng)驗(yàn)的行政管理干部，為新興企業(yè)提供許多建議和有序的行政程序。而福州和平潭片區(qū)相對(duì)而言則還有較大的發(fā)展空間。我們?cè)谶@里注意到，當(dāng)?shù)貙?duì)基礎(chǔ)建設(shè)（不僅僅是片區(qū)內(nèi)）的投資巨大，以此提高當(dāng)?shù)氐耐顿Y吸引力。省政府正嘗試通過這一策略改善平潭在運(yùn)輸、物流、居住及社會(huì)基礎(chǔ)建設(shè)方面的欠缺，以便長(zhǎng)期吸引臺(tái)商及其它企業(yè)投資。

福建自貿(mào)區(qū)下轄福州、尤其是平潭片區(qū)的另一問題，是對(duì)行政人員以及熟悉扶持企業(yè)運(yùn)作的干部的聘用。我在與福州和平潭自貿(mào)片區(qū)調(diào)研中了解到，基礎(chǔ)設(shè)施缺等硬件建設(shè)一直在進(jìn)行，更大的困難是如何改善自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)“軟件”，即提高和改善行政人員和干部的服務(wù)能力和服務(wù)態(tài)度，這對(duì)一個(gè)地區(qū)的投資吸引力而言至關(guān)重要。

一個(gè)引人深思的引導(dǎo)問題存在于各管理層級(jí)在實(shí)施福建自貿(mào)區(qū)發(fā)展措施的協(xié)調(diào)過程中。由于條塊體制的限制，跨層級(jí)的行政管理協(xié)調(diào)向來較為困難，也影響到自貿(mào)區(qū)改革政策的實(shí)施：許多改革建議必須先經(jīng)過地方橫向系統(tǒng)（塊）和垂直系統(tǒng)（條）各方利益協(xié)調(diào)，這一協(xié)調(diào)過程正在不斷改進(jìn)。

總體而言，福建自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)在過去五年取得了顯著的成就，吸引了大量新興企業(yè)并由此帶來了新的資金；片區(qū)管理委員會(huì)工作壓力巨大，但表現(xiàn)出相當(dāng)?shù)膭?dòng)力和能力；改革政策實(shí)施的成果主要體現(xiàn)在行政精簡(jiǎn)方面，許多這方面的政策得到上級(jí)政府的認(rèn)可以及跨地區(qū)的推廣。地方管理部門也努力提高從事自貿(mào)區(qū)相關(guān)工作干部的專業(yè)能力和服務(wù)態(tài)度。福建自貿(mào)區(qū)目前為止可見的存在的問題主要與體制有關(guān)：如何拓寬地方政府進(jìn)行改革試驗(yàn)的空間。對(duì)許多觀察者而言，在討論福建自貿(mào)區(qū)時(shí)，是否要開展新一輪從中央向地方賦權(quán)，包括法律和立法權(quán)的改革，是值得探討的問題。

至于與臺(tái)灣的經(jīng)濟(jì)整合方面，雖然有臺(tái)商企業(yè)到福建來，在自貿(mào)區(qū)也在省內(nèi)其它地區(qū)投資，管理部門也努力為臺(tái)灣同胞們改善當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境以鼓勵(lì)他們到大陸投資，但這些努力的成效主要受到兩個(gè)因素的限制：一方面，與一些較早開始專注于系統(tǒng)性吸引臺(tái)商的省份，如廣東、浙江和江蘇相比，福建沒有太多競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)；另一方面，目前兩岸關(guān)系也使得雙方經(jīng)濟(jì)交流更加困難，盡管對(duì)于許多臺(tái)商來說，無論如何，他們都會(huì)選擇在大陸發(fā)展。

福建自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的發(fā)展，如上文所述，屬于中國(guó)推進(jìn)改革開放整體性戰(zhàn)略的一部分，對(duì)于行政管理“從點(diǎn)到面”改革經(jīng)濟(jì)體制的持續(xù)壓力和吸引力，有助于提升國(guó)家治理能力、市場(chǎng)整合和區(qū)域化。從這一點(diǎn)上來說，平潭的投資也會(huì)取得相當(dāng)成就，無論對(duì)臺(tái)商資金的事實(shí)吸引有多成功。因?yàn)楫?dāng)下中國(guó)的改革政策著眼于加強(qiáng)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)，在可能的情況下通過整合區(qū)域（比如兩岸間的經(jīng)濟(jì)）來實(shí)現(xiàn)，必要時(shí)也可以率先實(shí)現(xiàn)。這一政策尤其在平潭得到很好的體現(xiàn)，獲得持續(xù)發(fā)展，并擁有其對(duì)臺(tái)灣同胞而言的“第一家園”地位。福建省堅(jiān)信，平潭終有一日會(huì)發(fā)展到對(duì)臺(tái)商投資具有高吸引力的程度。

未來值得期待的是對(duì)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)政策更加徹底的學(xué)術(shù)研究，對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)各個(gè)自貿(mào)區(qū)之間的相同和不同之處、制度問題、問題解決策略以及改革政策在自貿(mào)區(qū)外推廣的成效應(yīng)當(dāng)進(jìn)行系統(tǒng)性比較，這樣才能評(píng)估中國(guó)市場(chǎng)整合的態(tài)勢(shì)和成效。值得研究的還有各自貿(mào)區(qū)對(duì)“口岸經(jīng)濟(jì)區(qū)”建立的推動(dòng)作用，不僅限于臺(tái)灣海峽或粵港澳地區(qū)，還包括中國(guó)東北和西南地區(qū)。最后，也應(yīng)當(dāng)更加關(guān)注政策過程本身：垂直的各級(jí)政府和橫向的行政部門之間的協(xié)調(diào)如何運(yùn)作，如何能夠優(yōu)化這一過程以便達(dá)到更高效的政策實(shí)施？政策實(shí)施的成功和失敗如何衡量？尤其在福建自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)方面，未來應(yīng)當(dāng)更關(guān)注臺(tái)商們的意見，以便更好地針對(duì)這一群體來調(diào)整自貿(mào)區(qū)政策，為臺(tái)商們的問題提供更好的解決方案。

（作者舒耕德為德國(guó)圖賓根大學(xué)教授）