海南自由貿(mào)易港金融創(chuàng)新的法治引導(dǎo)

編者按：2020年，福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)進(jìn)入第五個(gè)年頭，福建省委黨校福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)研究院也迎來成立五周年的日子。如何以更高標(biāo)準(zhǔn)、更寬視野、更大力度，把自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)進(jìn)一步打造成為改革創(chuàng)新的試驗(yàn)田和開放合作的新高地？人民網(wǎng)福建頻道推出福建省委黨校福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)研究院五周年系列筆談。

習(xí)近平總書記“4·13”講話與中央“12 號(hào)文”都提出中央支持海南逐步探索、穩(wěn)步推進(jìn)中國(guó)特色自由貿(mào)易港建設(shè)，分步驟、分階段建立自由貿(mào)易港政策和制度體系。在全球貿(mào)易保護(hù)主義抬頭的大背景下，海南建設(shè)自由貿(mào)易港更加需要強(qiáng)調(diào)構(gòu)建開放與包容的多邊貿(mào)易體系，彰顯中國(guó)對(duì)外開放的決心與勇氣。黨的十八屆四中全會(huì)提出的“重大改革于法有據(jù)”不僅是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革法治化的重要標(biāo)志，而且也為我國(guó)自由貿(mào)易港各項(xiàng)制度改革創(chuàng)新明確了基本的前提與路徑。沒有公開、透明，與國(guó)際接軌的法律制度，無法保障自由貿(mào)易港順利運(yùn)行；沒有健全的“法制”，自貿(mào)港內(nèi)“法治”將難以實(shí)現(xiàn)。

隨著大國(guó)博弈競(jìng)爭(zhēng)日趨白熱化，金融業(yè)實(shí)力的強(qiáng)弱是衡量一個(gè)經(jīng)濟(jì)體是否具備競(jìng)爭(zhēng)力的核心指標(biāo)。金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心要素，金融資源的供給能夠?yàn)楦母锇l(fā)展提供資金支持，金融創(chuàng)新能夠助力海南自由貿(mào)易港的制度創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的變革與崛起。所以，以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指引，以習(xí)總書記“4·13”重要講話和中央12號(hào)文件精神為依據(jù)，圍繞自由貿(mào)易港建設(shè)的實(shí)踐需求，以法治思維推動(dòng)金融創(chuàng)新，才能進(jìn)一步助力海南自由貿(mào)易港崛起。

一、解放思想，完善海南自貿(mào)港金融創(chuàng)新發(fā)展的法治頂層設(shè)計(jì)

習(xí)近平總書記指出：“改革開放的過程就是思想解放的過程。沒有思想大解放，就不會(huì)有改革的大突破。”1976年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者哈耶克在《通往奴役之路》一書中也說道：“觀念的轉(zhuǎn)變和人類意志的力量，塑造了今天的世界。” 海南自由貿(mào)易港金融創(chuàng)新不應(yīng)僅囿于學(xué)習(xí)目前國(guó)內(nèi)其他自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，而更應(yīng)放眼世界、學(xué)習(xí)最先進(jìn)的金融創(chuàng)新與發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，用良好的制度安排和規(guī)則設(shè)計(jì)，增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性，使各項(xiàng)改革舉措相互配合、相得益彰，提高改革整體效益。這樣才能提高改革的可預(yù)期性、可操作性，實(shí)現(xiàn)海南自由貿(mào)易港金融創(chuàng)新與發(fā)展的彎道超越。

首先，修改《立法法》賦予自由貿(mào)易港金融創(chuàng)新更大的自主權(quán)。作為具有憲法性質(zhì)的法律，《立法法》第八條規(guī)定，財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度以及基本經(jīng)濟(jì)制度只能由法律作出規(guī)定，非有特別授權(quán)，地方無權(quán)對(duì)第8條中所規(guī)定的事項(xiàng)進(jìn)行修改。而隨著《立法法》規(guī)定的備案審查制度的推行，包括特區(qū)立法權(quán)在內(nèi)的地方立法權(quán)均不能逾越“法律紅線”，突破《立法法》第八條的規(guī)定開展制度創(chuàng)新。這就使海南建設(shè)自由貿(mào)易港進(jìn)行制度創(chuàng)新的立法需求與上位法立法限制相沖突，無法及時(shí)有效開展“先行先試”制度創(chuàng)新的緣由所在。

自2018年以來，為了推動(dòng)自由貿(mào)易港建設(shè)，海南向中央上報(bào)30余項(xiàng)改革的調(diào)法調(diào)規(guī)舉措，但得到全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)的調(diào)法調(diào)規(guī)屈指可數(shù)，嚴(yán)重影響海南自由貿(mào)易港建設(shè)的進(jìn)程。若無法突破《立法法》第八條的限制，作為對(duì)標(biāo)最高開放標(biāo)準(zhǔn)和對(duì)外開放高地的自由貿(mào)易港的建設(shè)就無法展現(xiàn)足夠的創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)。所以，自由貿(mào)易港金融創(chuàng)新的改革，需要積極尋求突破《立法法》第八條限制的可行路徑，才能體現(xiàn)中央寄言海南“大膽試、大膽闖、自主改”的真正內(nèi)涵。

其次，制定《海南自由貿(mào)易港法》形成海南金融創(chuàng)新的頂層設(shè)計(jì)。2019年3月15日，“啟動(dòng)海南自由貿(mào)易港立法調(diào)研起草工作”相關(guān)內(nèi)容寫入全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告，并獲得大會(huì)表決批準(zhǔn)。《海南自由貿(mào)易港法》的制定，自由貿(mào)易港金融改革與創(chuàng)新是立法的應(yīng)有之義。為了發(fā)揮《海南自由貿(mào)易港法》在海南省金融創(chuàng)新中的作用，應(yīng)當(dāng)在《海南自由貿(mào)易港法》中明確規(guī)定整體性授權(quán)規(guī)則，從而為金融創(chuàng)新提供立法支撐。即在《海南自由貿(mào)易港法》中規(guī)定，除涉及國(guó)家主權(quán)、國(guó)家組織機(jī)構(gòu)制度、特別自治制度、國(guó)家安全制度以外，全國(guó)人民代表大會(huì)整體授權(quán)海南省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)自由貿(mào)易港改革發(fā)展的需要，突破現(xiàn)有的法律和行政法規(guī)的限制，單獨(dú)制定地方性法規(guī)在自由貿(mào)易港范圍內(nèi)適用；對(duì)于突破現(xiàn)有法律和行政法規(guī)的海南地方性法規(guī)，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)或者國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后，在自由貿(mào)易港范圍內(nèi)實(shí)施。該項(xiàng)規(guī)定與《立法法》第八條的規(guī)則調(diào)整相呼應(yīng)，從而為海南自由貿(mào)易港金融創(chuàng)新提供法律的空間。

此外，在《海南自由貿(mào)易港法》的投資自由、貿(mào)易自由、跨境資金流動(dòng)自由、人員流動(dòng)自由、交通運(yùn)輸自由、數(shù)據(jù)交流快捷等核心制度構(gòu)建中均要為金融制度的創(chuàng)新預(yù)留空間，通過整體性的制度安排推動(dòng)形成海南自由貿(mào)易港金融創(chuàng)新的完整頂層設(shè)計(jì)。

第二，完善規(guī)則，用法治規(guī)則引領(lǐng)海南自貿(mào)港金融創(chuàng)新的步伐

海南自由貿(mào)易港金融創(chuàng)新的法治設(shè)計(jì)主要應(yīng)著力于以下幾個(gè)方面：

（1）金融市場(chǎng)準(zhǔn)入放寬。海南自由自貿(mào)港在金融市場(chǎng)準(zhǔn)入上要走在全國(guó)的前列，放寬外資進(jìn)入海南自由貿(mào)易港銀行、證券、保險(xiǎn)、信托、基金等行業(yè)的準(zhǔn)入限制，逐步放寬資本項(xiàng)目的管制，實(shí)現(xiàn)資本項(xiàng)目的可兌換，在海南自由貿(mào)易港內(nèi)取消金融市場(chǎng)準(zhǔn)入的限制。

（2）融資匯兌自由。成熟的國(guó)際自由貿(mào)易港實(shí)行寬松、自由、開放的外匯制度，其核心本外幣兌換自由、投融資兌換自由。海南自由貿(mào)易港必須要在法律授權(quán)的基礎(chǔ)上創(chuàng)新現(xiàn)有的外匯體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)自由的購(gòu)匯換匯以及資金進(jìn)出自由與便利。海南應(yīng)當(dāng)修建金融交易的“高速公路”通過FT賬戶實(shí)現(xiàn)金融基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通。創(chuàng)新國(guó)際能源、航運(yùn)、商品、產(chǎn)權(quán)、股權(quán)、碳排放權(quán)交易場(chǎng)所，建設(shè)海南國(guó)際離岸金融中心、國(guó)際航運(yùn)交易所、保險(xiǎn)交易中心、人民幣外匯交易中心。

（3）資本項(xiàng)目?jī)稉Q自由。一方面，鼓勵(lì)海南自由貿(mào)易港內(nèi)的企業(yè)積極采用人民幣作為國(guó)際貿(mào)易的計(jì)價(jià)單位，支持非居民企業(yè)在海南設(shè)立外匯結(jié)算金融機(jī)構(gòu)，提高人民在跨境金融結(jié)算中的支付比例。另一方面，實(shí)現(xiàn)人民幣雙向開放與構(gòu)建人民幣的雙向資金池，放開各種內(nèi)外資外匯基金產(chǎn)品投資額度限制；夯實(shí)人民幣國(guó)際化金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極利用人工智能、大數(shù)據(jù)等手段搭建智能的人民幣支付、結(jié)算、清算系統(tǒng)。此外，還要突出金融競(jìng)爭(zhēng)中性原則，營(yíng)造內(nèi)外資、國(guó)企、民企公平競(jìng)爭(zhēng)、一體保護(hù)的法治化營(yíng)商環(huán)境。

（4）與其他國(guó)家（地區(qū)）金融中心城市、國(guó)際金融組織之間的金融合作自由。海南自由貿(mào)易港的金融創(chuàng)新要放眼未來、逐步拓展，加強(qiáng)與我國(guó)港澳臺(tái)地區(qū)的金融合作，加強(qiáng)與其他國(guó)家金融中心城市之間的金融合作，還要不斷深化與國(guó)際金融組織層面的金融合作。海南自由貿(mào)易港作為“一帶一路”的重要支點(diǎn)，要深化與沿線國(guó)家金融中心城市的金融機(jī)構(gòu)集聚，不斷完善本幣互換、結(jié)算清算、債券發(fā)行、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等相應(yīng)的便利制度，健全多邊投融資體系、信用擔(dān)保體系，推動(dòng)建立亞洲債券交易平臺(tái)。借助博鰲亞洲論壇的平臺(tái)，加強(qiáng)全球金融合作，從金融穩(wěn)定、金融服務(wù)角度對(duì)待單一金融市場(chǎng)，推動(dòng)全球金融治理體系變革。在海南自由貿(mào)易港構(gòu)建多層次的資本市場(chǎng)，而資本市場(chǎng)上要加強(qiáng)與國(guó)際證監(jiān)會(huì)組織、世界銀行、世界貨幣基金組織等的合作。

第三，強(qiáng)化監(jiān)管，以法治手段防范風(fēng)險(xiǎn)并保障海南自貿(mào)港金融穩(wěn)健發(fā)展

理論上講，金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管應(yīng)該相輔相成與相互配合。只有創(chuàng)新而缺乏監(jiān)管制度的跟進(jìn)與保障，往往會(huì)引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)，危及金融與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的整體穩(wěn)定。例如，美國(guó)1999年通過《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》為金融創(chuàng)新松綁，但其金融監(jiān)管法制的修改和監(jiān)管體制的變革卻沒有及時(shí)有效跟進(jìn)，這是公認(rèn)的導(dǎo)致2007年美國(guó)“次貸危機(jī)”的核心因素之一。2010年美國(guó)經(jīng)過多輪博弈之后才出臺(tái)《華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法案》（亦稱之為《多德·弗蘭克法案》），進(jìn)行亡羊補(bǔ)牢。

海南自由貿(mào)易港金融創(chuàng)新發(fā)展的同時(shí)，監(jiān)管規(guī)則的跟進(jìn)必須同步進(jìn)行；保障金融創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)繁榮的同時(shí)，海南自由貿(mào)易港必須完善監(jiān)管立法，以法治思維有效履行屬地金融監(jiān)管職責(zé)，構(gòu)建金融宏觀審慎管理體系，建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的防范，有效防控金融風(fēng)險(xiǎn)。讓創(chuàng)新與監(jiān)管相得益彰，在金融創(chuàng)新與監(jiān)管制度構(gòu)建與具體實(shí)踐中走出具有中國(guó)特色的路徑，為全國(guó)金融創(chuàng)新提供可供借鑒可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)。

（1）構(gòu)建宏觀審慎監(jiān)管體系。首先必須明確海南自由貿(mào)易港宏觀審慎監(jiān)管主體，建議在海南自由貿(mào)易港單設(shè)金融監(jiān)管局，其定位為法定機(jī)構(gòu)，采用市場(chǎng)化的機(jī)構(gòu)運(yùn)作模式，既履行宏觀審慎的監(jiān)管職責(zé)，又負(fù)責(zé)金融領(lǐng)域的對(duì)外開放與招商引資。其次，構(gòu)建宏觀審慎監(jiān)管的指標(biāo)體系，運(yùn)用大數(shù)據(jù)手段將其進(jìn)行量化，隨著海南自由貿(mào)易港建設(shè)進(jìn)程，適時(shí)進(jìn)行調(diào)整完善。

（2）構(gòu)建微觀審慎監(jiān)管體系。首先，自由貿(mào)易港金融監(jiān)管部門應(yīng)對(duì)不同的金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)制定單行條例，以完善監(jiān)管要求。其中，在監(jiān)管目標(biāo)、離岸金融、跨境雙向人民幣資本池、跨境第三方支付等方面量化監(jiān)管指標(biāo)，事前防范與事中事后動(dòng)態(tài)監(jiān)管并重，重點(diǎn)構(gòu)建一整套事前金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、事中危機(jī)應(yīng)對(duì)和事后危機(jī)后處置的機(jī)制。引入國(guó)際通行的公共風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，對(duì)影響金融市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)逐級(jí)分類，精準(zhǔn)設(shè)計(jì)監(jiān)管架構(gòu)。海南自由貿(mào)易港必須構(gòu)建以信息風(fēng)險(xiǎn)提示與充分信息披露為核心的金融監(jiān)管架構(gòu)，著力保障金融市場(chǎng)上信息對(duì)稱與平衡，充分保障所有的金融投資者與金融消費(fèi)者享有足夠公平的交易環(huán)境，避免出現(xiàn)由于信息不對(duì)稱而導(dǎo)致的內(nèi)幕交易行為，以此吸引全球金融資本投資海南。

此外，金融競(jìng)爭(zhēng)在某種意義上就是金融人才的競(jìng)爭(zhēng)。全面落實(shí)中央“12 號(hào)文”中“完善人才發(fā)展制度”，引導(dǎo)高端人才落戶海南，投身海南自由貿(mào)易港金融創(chuàng)新的事業(yè)中來。高端金融人才的引進(jìn)不僅要引入金融企業(yè)，更重要的是要?jiǎng)?chuàng)造條件在金融決策和監(jiān)管機(jī)構(gòu)引入高端人才，使得金融創(chuàng)新發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)、監(jiān)管能力能夠與金融創(chuàng)新能力相匹配。

（作者常健為海南大學(xué)中國(guó)特色自由貿(mào)易港研究院常務(wù)副院長(zhǎng)，教授、博導(dǎo)）