自由貿易試驗區(qū)與國家治理現(xiàn)代化的空間路徑

編者按：2020年，福建自貿試驗區(qū)建設進入第五個年頭，福建省委黨校福建自貿試驗區(qū)研究院也迎來成立五周年的日子。如何以更高標準、更寬視野、更大力度，把自貿試驗區(qū)進一步打造成為改革創(chuàng)新的試驗田和開放合作的新高地？人民網福建頻道推出福建省委黨校福建自貿試驗區(qū)研究院五周年系列筆談。

空間是國家治理的基本要素，對空間的改造和利用是國家治理現(xiàn)代化的重要內容。對于中國這樣一個空間尺度大、內部多樣化、外部聯(lián)系廣的國家來說，如何更有效地規(guī)劃空間、利用空間，通過局部空間的不均衡發(fā)展實現(xiàn)整體空間的均衡發(fā)展，是國家治理現(xiàn)代化的應有議題。

改革開放以來，國家治理中的空間意識越來越明確。從中央到地方各級政府更加自覺地、有目的地對地理空間、行政空間等既有的管理單元進行大規(guī)模、多方式的改造利用，通過設立經濟特區(qū)、經濟開發(fā)區(qū)、高新技術產業(yè)園區(qū)、保稅區(qū)、新區(qū)以及沿海、沿邊城市等改革開放舉措，選擇特定的空間區(qū)域，利用其空間區(qū)位優(yōu)勢，賦予專門的功能定位，以適應社會經濟發(fā)展的需要，發(fā)揮帶動地區(qū)、全國乃至更大區(qū)域發(fā)展的作用。建設自由貿易試驗區(qū)是中國推進新時代改革開放的一項戰(zhàn)略舉措。自由貿易試驗區(qū)承載著中國進一步以開放促改革、促發(fā)展的使命，站在改革開放的最前沿，被賦予了展現(xiàn)中國全方面開放態(tài)度的窗口、制度創(chuàng)新試驗田、改革開放新高地的明確功能。

2007年，“實施自由貿區(qū)戰(zhàn)略”寫入中共十七大報告。2012年，中共十八報告更加明確地提出，要全面提高開放型經濟水平，“加快實施自由貿易區(qū)戰(zhàn)略”。2013年十八屆三中全會提出要以周邊為基礎加快實施自由貿易區(qū)戰(zhàn)略，形成面向全球的高標準自由貿易區(qū)網絡。2014年12月，習近平總書記在十八屆政治局第19次集體學習時指出，加快實施自由貿易區(qū)戰(zhàn)略，是適應經濟全球化新趨勢的客觀要求，是全面深化改革、構建開放型經濟新體制的必然選擇，也是我國積極運籌對外關系、實現(xiàn)對外戰(zhàn)略目標的重要手段。要發(fā)揮自由貿易區(qū)對貿易投資的促進作用，作為我國參與國際經貿規(guī)則制定、爭取全球經濟治理制度性權力重要平臺的作用。2017年，中共十九大報告進一步提出，推動形成全面開放新格局，“賦予自由貿易試驗區(qū)更大改革自主權，探索建設自由貿易港�！�

在國家的大力推動和規(guī)劃實施下，2013年，首個自由貿易試驗區(qū)在上海掛牌設立。經過六年五批次的發(fā)展，全國范圍自由貿易試驗區(qū)已經達到18個，涉及上海、廣東、天津、福建、遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川、陜西、海南、山東、江蘇、河北、云南、廣西、黑龍江等�。ㄖ陛牐┦凶灾螀^(qū)，實現(xiàn)沿海省份全覆蓋。

從空間特征上，我國的自由貿易試驗區(qū)建設有四個鮮明特點：

首先，絕大多數(shù)自由貿易試驗區(qū)設立在經濟發(fā)達、交通便利的都市區(qū)或者城市帶上，由此與中國快速的城市化進程緊密連接在一起，形成相互支撐。比如上海、天津、重慶自由貿易試驗區(qū)依托三個直轄城市，廣東自由貿易試驗區(qū)涉及廣州、深圳、珠海三個沿海城市，其中兩個還是經濟特區(qū)，遼寧自由貿易試驗區(qū)涉及大連、沈陽、營口三個城市，河南自由貿易試驗區(qū)涉及鄭州、開封、洛陽三個城市。

其次，這些自由貿易試驗區(qū)依托的省區(qū)市，具有較強的經濟實力和發(fā)展?jié)摿�。自由貿易試驗區(qū)既能獲得所處省份的有力支持，也能在本省起到帶動輻射作用。在18個自由貿易試驗區(qū)中，除天津、黑龍江、海南外，其他所處省區(qū)市2019年的GDP總量在全國均排在前二十位，并且占據了全部前十位。

第三，這些自由貿易試驗區(qū)分布在沿海、沿邊、沿江或者交通樞紐地帶，是“一帶一路”經濟帶上的關鍵節(jié)點、全面開放新格局的重要板塊、實現(xiàn)中國與世界雙向開放的主要接口，有利于資源流動聚集，具有較強的對內對外雙向輻射功能。

第四，自由貿易試驗區(qū)的空間尺度具有鮮明的規(guī)劃性。除海南島以全島的形式成為自由貿易試驗區(qū)外，其他17個自由貿易試驗區(qū)都是在現(xiàn)有行政區(qū)域中劃片組建的，地理幅度具有明確的限制，基本上都在119平方公里左右。在這17個自由貿易試驗區(qū)中，除了上海自由貿易試驗區(qū)是有7個片區(qū)組成外，其他16個都由3個片區(qū)組成。

由于自由貿易試驗區(qū)實現(xiàn)了功能定位與空間定位相結合、對內輻射與對外輻射相結合，因此，也具有了“經濟增長極”與“制度創(chuàng)新極”的雙重屬性。

相比之前依托城市或地區(qū)（如珠三角、長三角）形成的“增長極”，自由貿易試驗區(qū)具有分布范圍廣、輻射范圍大、資源聚集力強、功能定位明確等突出特征，是新時代中國經濟發(fā)展，以及區(qū)域經濟發(fā)展的“增長極”，使中國的經濟發(fā)展呈現(xiàn)出“多極支撐”，多元拉動的局面。有關數(shù)據顯示，自由貿易試驗區(qū)以2多萬分之一的國土面積，吸引了全國1/10以上的外來投資。通過分布在沿邊、沿海的自由貿易試驗區(qū)，中國與周邊區(qū)域的發(fā)展也有了明確的連接點，中國積極推動的“一帶一路”倡議獲得了有力的支撐點，中國的發(fā)展能夠更通暢直接地拉動、輻射周邊區(qū)域乃至更大區(qū)域。

作為“制度創(chuàng)新極”，自由貿易試驗區(qū)承擔著“以制度創(chuàng)新為核心任務，以可復制可推廣為基本要求”的制度供給功能。由于每個自由貿易試驗區(qū)擁有的資源稟賦、所處方位等不同，因此國家對它們的定位安排也不同，承擔的“制度創(chuàng)新”功能各有側重。由此也形成了制度創(chuàng)新的集群效應。比如，上海自由貿易試驗區(qū)要建設成為開放度最高的投資貿易便利、貨幣兌換自由、監(jiān)管高效便捷、法制環(huán)境規(guī)范的自由貿易園區(qū)。福建自由貿易試驗區(qū)要建設成為深化兩岸經濟合作的示范區(qū)，建設21世紀海上絲綢之路核心區(qū)，打造面向21世紀海上絲綢之路沿線國家和地區(qū)開放合作新高地。湖北自由貿易試驗區(qū)要立足中部、輻射全國、走向世界，努力成為中部有序承接產業(yè)轉移示范區(qū)、戰(zhàn)略性新興產業(yè)和高技術產業(yè)集聚區(qū)、全面改革開放試驗田和內陸對外開放新高地。河北自由貿易試驗區(qū)要全面落實中央關于京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略和高標準高質量建設雄安新區(qū)要求，著力建設國際商貿物流重要樞紐、新型工業(yè)化基地、全球創(chuàng)新高地和開放發(fā)展先行區(qū)，努力建成貿易投資自由便利、高端高新產業(yè)集聚、金融服務開放創(chuàng)新、政府治理包容審慎、區(qū)域發(fā)展高度協(xié)同的高標準高質量自由貿易園區(qū)。

盡管自由貿易試驗區(qū)有各自的功能定位、制度創(chuàng)新重點領域，但是在我國現(xiàn)有的體制環(huán)境下，依然形成了制度創(chuàng)新競爭局面。自由貿易試驗區(qū)通過制度創(chuàng)新，一方面來改善投資環(huán)境，提升在開放經濟中的吸引力，推動自身的發(fā)展，另一方面來完成中央賦予的任務。2018年10月，習近平總書記在對自由貿易試驗區(qū)建設作出的重要批示中強調，形成更多可復制可推廣的制度創(chuàng)新成果，把自由貿易試驗區(qū)建設成新時代改革開放的新高地。

資料顯示，上海自由貿易試驗區(qū)成立以來，推出了“負面清單”“準入前國民待遇”“自由貿易賬戶”“證照分離”等100多項制度創(chuàng)新。天津自由貿易試驗區(qū)成立以來，累計實施了432項制度創(chuàng)新措施，向國務院和部際聯(lián)席會議辦公室總結上報了233項試點成果和創(chuàng)新實踐案例，向全國復制推廣了27項試點經驗和實踐案例，向全市和相關區(qū)域復制推廣了328項經驗案例。商務部在今年召開的遼寧等第三批自由貿易試驗區(qū)設立三周年網上專題新聞發(fā)布會上公布，遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川、陜西等7個自由貿易試驗區(qū)成立三年來，累計向全國復制推廣了137項制度創(chuàng)新成果。遼寧自由貿易試驗區(qū)中的沈陽片區(qū)，形成113項制度創(chuàng)新經驗案例，其中2項全國復制推廣，40項全省復制推廣。

黨的十九屆四中全會做出《關于關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，提出建設更高水平開放型經濟新體制，“加快自由貿易試驗區(qū)、自由貿易港等對外開放高地建設”，自由貿易試驗區(qū)建設成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的重要內容，自由貿易試驗區(qū)要參與、推動更大范圍、更寬領域、更深層次的全面開放。在推動產業(yè)擴大開放、拓展對外貿易多元化、健全促進對外投資政策和服務體系、推動制度型開放以及完善涉外經貿法律和規(guī)則體系等許多方面，自由貿易試驗區(qū)都要繼續(xù)并充分發(fā)揮制度創(chuàng)新試驗田作用。

在充分認識已經取得的成績同時，要以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為參照系和衡量標準進一步分析自由貿易試驗區(qū)發(fā)展中存在的不足，尤其是制度創(chuàng)新動力弱、領域窄、方式偏等問題。韓正副總理在2018年自由貿易試驗區(qū)建設五周年座談會上的講話，對于檢視自由貿易試驗區(qū)的制度創(chuàng)新功能不足，非常具有啟發(fā)意義。他說，自由貿易試驗區(qū)是新一輪改革開放的排頭兵，要重首創(chuàng)性，出新成果，見真功夫，而衡量成績如何的標尺之一，就是看究竟取得了多少可復制可推廣的制度創(chuàng)新成果。

自由貿易試驗區(qū)是制度創(chuàng)新的高地，不是優(yōu)惠政策的洼地，要緊緊依靠制度創(chuàng)新激發(fā)市場活力；自由貿易試驗區(qū)是“種苗圃”，不是“栽盆景”，要加快形成更多可復制可推廣的制度創(chuàng)新成果；自由貿易試驗區(qū)是“首創(chuàng)性”的探索，不是簡單優(yōu)化程序，要堅持大膽試、大膽闖、自主改，彰顯改革開放試驗田標桿示范帶動引領作用。

（作者楊雪冬為中央黨史和文獻研究院研究員）